Budapester Memorandum: Haben die westlichen Parteien eine rechtliche Verpflichtung?

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Analytik und Meinungen, Krieg im Donbas, Krim, Meinung & Analyse, Politik, Russland

Artikel von: Thomas D. Grant
Quelle: European Journal on International Law Blog, 18. Februar 2015

Die Bundeskanzlerin der Bundesrepublik Deutschland Angela Merkel verlieh bei der Münchner Sicherheitskonferenz in diesem Monat [Februar] dem Budapester Memorandum neuerdings  Aufmerksamkeit. Das Dokument wurde vor etwa zwanzig Jahren von der Ukraine, der Russischen Föderation, dem Vereinigten Königreich und den Vereinigten Staaten unterschrieben. Die Bundeskanzlerin sagte, die Russische Föderation habe mit dem Einmarsch in der Ostukraine und der Annexion der Krim” ihre Verpflichtungen aus dem Budapester Memorandum gebrochen.” Merkel fragte weiter: “Wer würde schon sein nukleares Potenzial weggeben, wenn die territoriale Integrität nicht respektiert wird?”

Das Budapester Memorandum – in der vollständigen Form: “Memorandum über Sicherheitsgarantien im Zusammenhang mit dem Beitritt der Ukraine zum Vertrag über die Nichtverbreitung von Kernwaffen (NVV)” – wurde im Zusammenhang mit der damaligen Zustimmung der Ukraine unterzeichnet, auf die in ihrem Hoheitsgebiet befindlichen Kernwaffen zu verzichten, die einen wesentlichen Teil des Arsenals der ehemaligen UdSSR gebildet hatten. In ihrer Erklärung zum Zeitpunkt des Beitritts zum Atomwaffensperrvertrag stellte die Ukraine weiter fest: “Die Androhung oder Anwendung von Gewalt gegen die territoriale Integrität und die Unverletzlichkeit der Grenzen oder die politische Unabhängigkeit der Ukraine seitens einer Nuklearmacht … werden von der Ukraine als außergewöhnliche Umstände betrachtet werden, die ihre Interessen gefährden.” Die Russische Föderation hat 2014/2015 die Bestimmungen des Budapester Memorandums eindeutig verletzt. Die Russische Föderation hatte gemäß Absatz 1 ihre Verpflichtung “bekräftigt, die Unabhängigkeit und Souveränität und die bestehenden Grenzen der Ukraine zu respektieren”. Selbst wenn man die Argumente der Russischen Föderation für den Einsatz von Gewalt gegen die Ukraine billigt, stellt eine erzwungene Annexion und Gebietsabtrennung  eine Verletzung dar – und zwar eine schwerwiegende – diese Punkte werden in meinem demnächst erscheinenden Buch angesprochen: Aggression against Ukraine: Territory, Responsibility and International Law.

Getrennt davon sind die politischen Entscheidungsträger nun mit der Frage konfrontiert, ob und in welchem ​​Umfang sie militärische Unterstützung für die Ukraine geben sollen. Diese Fragen spiegeln sich beispielsweise in den Differenzen zwischen den Regierungen der USA und Deutschlands sowie in den Meinungsunterschieden zwischen der US-Regierung und ehemaligen US-Politikern. In diesem Zusammenhang kann man, falls das Budapester Memorandum rechtliche Verpflichtungen begründet und nicht eine bloße politische Erklärung darstellt (siehe dazu mein Beitrag im demnächst erscheinenden Polish Yearbook of International Law), die Frage aufwerfen, welche rechtlichen Verpflichtungen für die beiden westlichen Vertragsparteien Großbritannien und USA geschaffen wurden. Zudem ist zu fragen, welche Folgen das Verhalten dieser Parteien im Rahmen des Dokuments insbesondere für das System der Nichtverbreitung von Kernwaffen hat, “in Verbindung mit” dem der Vertrag angenommen wurde.

Verzicht auf militärische Intervention als Vertragsverletzung?

Die Deutsche Welle sagte, “Das Budapester Memorandum sei … von der russischen, aber auch von der westlichen Seite nicht eingehalten worden.” Das war die vorherrschende Meinung von Kommentatoren, die in den Medien das Budapester Memorandum diskutierten. Ein politscher Kommentator sagte über die Bemerkungen der Bundeskanzlerin bei der Münchner Sicherheitskonferenz: “Sie hätte hinzufügen können, dass die westlichen Unterzeichner des Budapester Memorandum, USA und Großbritannien, aber auch die anderen europäischen Länder, es Russland erlaubt haben, sich rücksichtslos über die Abmachungen hinwegzusetzen. Die westlichen Ländern kamen ihren Verpflichtungen ebenfalls nicht nach.” (Hervorhebung hinzugefügt).

Die Ukraine selbst sieht offenbar die Dinge in einem ähnlichen Licht. Das ukrainische Parlament wandte sich am 13. März 2014 an “die Garantiemächte für die Sicherheit der Ukraine” und rief sie auf, “ihren Verpflichtungen” nach dem Budapester Memorandum “mit allen möglichen diplomatischen, politischen, wirtschaftlichen und militärischen Maßnahmen nachzukommen.” Es wird implizit festgestellt, dass das Memorandum Verpflichtungen für die USA und Großbritannien geschaffen hat, vermutlich sogar eine Verpflichtung auf bestimmte Aktion(en) als Reaktion auf Russlands Bruch der Vereinbarung.

Die Verpflichtungen nach dem Budapester Memorandum

Die eindeutige Kern des Budapester Memorandums ist eine Bestätigung – oder auch Rückbestätigung – der territorialen Integrität der Ukraine innerhalb seiner Grenzen zum Zeitpunkt der Auflösung der Sowjetunion. Das oben ausgeführte Verpflichtung ist in Absatz 1 enthalten.

Nach Artikel 2, verpflichten sich die Parteien wie folgt:

… “Bekräftigen ihre Verpflichtung, auf die Androhung oder Anwendung von Gewalt gegen die territoriale Unversehrtheit oder die politische Unabhängigkeit der Ukraine zu verzichten und keine Waffengewalt gegen die Ukraine außer zur Selbstverteidigung oder auf andere Weise in Übereinstimmung mit der Charta der Vereinten Nationen anzuwenden.”

Eine Verpflichtung des gleichen oder ähnlichen Inhalts gilt für die Parteien auch auf Grund des allgemeinen Völkerrechts. Ein Alleinstellungsmerkmal hat die Garantie des Memorandums in Artikel 1, die “die bestehenden Grenzen” bestätigt – und damit klar macht, dass keine der Parteien einen Gebietsanspruch gegen die Ukraine hat.

Die Artikel 1 und 2 (sowie Artikel 3 hinsichtlich der Ausübung wirtschaftlichen Zwangs) enthalten Verpflichtungen, bestimmte Handlungen zu unterlassen. Die Völkerrechtskommission (International Law Commission – ILC) hat zu einem bestimmten Zeitpunkt in ihrer Arbeit über die staatliche Verantwortung unterschieden zwischen Verpflichtungen auf Unterlassung (‘obligations de ne pas faire’) und Verpflichtungen auf ein bestimmtes Tun (‘obligations de faire’) (siehe z.B. den vorläufigen Bericht von Gaetano Arangio-Ruiz, §§ 44 ff. – PDF Download), aber das stünde in Bezug auf jede Hauptpflicht “unabhängig von ihrer Herkunft oder Rechtsnatur” (Artikel zur Staatenverantwortlichkeit, Art. 12) nicht im Einklang mit der allgemeinen Anwendbarkeit der Regeln über die Völkerrechtliche Verantwortlichkeit. Bei der Prüfung der Hauptpflichten ist die Unterscheidung zwischen Handeln und Unterlassen dennoch wichtig. Dies trifft besonders zu bei der Frage von Gewaltanwendung. Hier ist die Standardregel ein Unterlassen; und erst wenn der Verantwortungsfall eintritt, ist ein Handeln häufiger als Unterlassung als Art der Durchführung genannt. Und so sollte es sein. Die Anwendung von Gewalt ist ein Feld, in dem man vor der Einfügung einer Vorschrift zur Handlung in ein kodifiziertes Gesetz oder in eine andere Handlungsanweisung die allergrößte Sorgfalt wahren muss. Die Gefahren einer automatischen Reaktion im Bereich der Gewalt sind gut belegt. Man unterscheidet also für diese Zwecke zwischen den Pflichten zur Unterlassung und den Pflichten zum Handeln – was auch immer das Allgemeine Völkerrecht aus ihnen macht. Der Artikel 5 des Nordatlantikvertrags darf nicht mit Artikel 2 Abs. 4 der UN-Charta  – noch mit dem Budapester Memorandum verwechselt werden.

Die Parteien sind im Jahr 1994 keine Verpflichtung auf eine militärische Aktion eingegangen. Das Memorandum verlangt, dass die Russische Föderation, Großbritannien und USA unter bestimmten Umständen bestimmte Schritte unternehmen, im Wesentlichen Verfahrensmaßnahmen. Erstens “bekräftigen” die anderen drei Parteien (nach Artikel 4), dass sie,  “falls die Ukraine Opfer eines Akt der Aggression oder ein Ziel einer Angriffsdrohung wird, bei denen Kernwaffen verwendet werden, sofort den Sicherheitsrat der Vereinten Nationen ersuchen, Aktionen zum Schutz der Ukraine zu ergreifen.” Das ist eine Verpflichtung zu einem   Verhalten, keine Ergebnispflicht. In der Tat haben die USA und Großbritannien “beim Sicherheitsrat … um Aktion nachgesucht”, und zwar sehr bald nach dem Beginn der russischen Aggression. Dabei handelte es sich um die Entschließungsvorlage vom 15. März 2014 (die dann durch ein Veto [Russlands] abgelehnt wurde). Auch hier kann es bezweifelt werden, ob das Ersuchen an den Sicherheitsrat obligatorisch war. Eine Verpflichtung in dieser Hinsicht besteht in Fällen, wenn bei der Aggression oder Aggressionsdrohung “Atomwaffen zum Einsatz kommen.” Atomwaffen waren bis zum 15. März 2014 nicht verwendet worden und es war auch nicht  (zumindest nicht offen) damit gedroht worden (die späteren Andeutungen über den Einsatz solcher Waffen im Zusammenhang mit den eskalierenden Feindseligkeiten gibt dennoch Anlass zu ernster Besorgnis).

Eine zweite Vorschrift zur Ergreifung von Maßnahmen wird in Artikel 6 festgestellt, die verlangt, dass die Parteien “für den Fall, dass eine Situation entsteht, in der diese Verpflichtungen in Frage gestellt werden, konsultieren” werden. Eine solche “Situation” ist zweifellos entstanden. Großbritannien und die USA haben über die Angelegenheit die Ukraine und einer Reihe von westeuropäischen Staaten “konsultiert”.

Es wäre jedoch sehr vereinfacht zu sagen, dass die Sache damit erledigt wäre. Das Budapester Memorandum ist kein isoliertes Instrument. Es gehört in den Rahmen der Atomwaffensperrverträge – explizit deutlich im Hinblick auf den Titel, und im Hinblick auf seine positive Bezugnahme auf den Beitritt der Ukraine zum Atomwaffensperrvertrag als Nichtkernwaffenstaat, und “unter Berücksichtigung der Verpflichtung der Ukraine, alle Atomwaffen in ihrem Hoheitsgebiet zu beseitigen.” Wie die deutsche Kanzlerin schon fragte: “Wer hätte seine Kernwaffen abgeschafft,” wenn es keine “Gegenleistung” für die Sicherheit gibt? Man kann wohl kaum darüber spekulieren, ob das Memorandum, nachdem es eine Partei zu einem bestimmten Verhalten verpflichtet, nicht auch eine gewisse symmetrische Ausgleichspflicht in Bezug auf das Verhalten seitens der anderen Parteien enthält, und nicht nur ein Versprechen der Zurückhaltung darstellt.

Nichtverbreitung von Kernwaffen als Kontext, Ziel und Zweck

Es ist richtig, auf die Verbindung zwischen den im Budapester Memorandum enthaltenen Verpflichtungen und die Nichtverbreitung [von Kernwaffen] hinzuweisen, nicht nur als eine politische Angelegenheit, sondern (unter der Annahme, dass das Instrument rechtlich bindend ist) auch zum Zweck der Auslegung. Wenn man die Präambel als Teil des Kontextes ansieht (siehe Kommentar (13) – PDF Download zum Textentwurf des späteren Artikels 31 des Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge), ist die Bindung an den Atomwaffensperrvertrag explizit. Insofern ist der Atomwaffensperrvertrag relevant für die Auslegung der im Memorandum enthaltenen Garantien: Das sind keine abstrakt angenommen Garantien, sondern sie stehen vielmehr im Zusammenhang mit der Abrüstung. Auf ähnlich Wiese sind Sinn und Zweck des Atomwaffensperrvertrags relevant für die Interpretation des Memorandums, auf den es sich bezieht. Dies bedeutet also, das Budapester Memorandum ist unter Anwendung der Auslegungsregeln und auch unter Einhaltung der Grenzen des guten Glaubens und der gewöhnlichen Bedeutung der Begriffe des Vertrages in Übereinstimmung mit dem System der Nichtverbreitung [von Kernwaffen] zu interpretieren.

Folgendes ist klar: Die Ereignisse von 2014-2015 in der Ukraine sind ein unglückliches Beispiel für das System der Nichtverbreitung [von Kernwaffen]. Staaten, die erwägen, die Verpflichtungen des Atomwaffensperrvertrags einzugehen, werden in der westlichen Reaktion nach dem Budapester Memorandum allen Grund haben, den Verzicht auf (oder die Aufgabe von) Atomwaffen in Zweifel zu ziehen. Das Problem wurde beispielsweise schon in der Die Parlamentarischen Versammlung des Europarates (PACE) festgestellt; und auch im Vorbereitungsausschuss für die 2015 stattfindende Überprüfungskonferenz des Atomwaffensperrvertrags; von ukrainischen Juristen und Verfassern von Artikeln über die Nichtverbreitung von Kernwaffen ganz zu schweigen.

Dies ist eindeutig ein Problem für die Zukunft der Nichtverbreitung [von Kernwaffen], aber es ist schwer zu sehen, dass die bestehenden Bedingungen die Parteien verpflichten könnten, die Situation in einer [wie auch immer] vorgeschriebenen Art und Weise zu lösen. Die Schwierigkeit liegt darin, dass die Staaten unter bestimmten Umständen Verhandlungen geführt haben, und sie akzeptieren die Vorteile, die die Bedingungen der Verträge ihnen bieten. Eine ordnungsgemäß getroffene Abmachung ändert sich aber nicht jedes Mal, wenn sich die Umstände ändern. Der Ausnahmecharakter der rebus sic stantibus ist in Artikel 62 der Wiener Vertragsrechtskonvention (WVK) reflektiert. Die Veränderungen seit Anfang 2014 zwischen der Ukraine und Russland sind im relevanten Sinne hinsichtlich einer Reihe von ihren vertraglichen Beziehungen von grundlegender Bedeutung: Russland ist einer schweren Verletzung schuldig. Aber eine gegenseitige Beistandsverpflichtung inklusive Militärhilfe vor Ort entsteht damit für einen Drittstaat mangels ausdrücklicher Verpflichtung noch nicht.

Es stimmt, allgemeine Überlegungen der Fairness sind nicht hier irrelevant. Es wurde vorgeschlagen, dass internationale Richter, nicht zuletzt der Internationale Gerichtshof (IGH), in Grenzstreitigkeiten für einen angemessenes Ausgleich zwischen den Parteien sorgen könnten, auch wenn dies eine gewisse Belastung für die Verträge bedeutet, die sie zu interpretieren hätten. Die Bedingungen bleiben dennoch wie von den Parteien vereinbart, und nicht alle Instrumente sind in ihren Bedingungen oder in ihren praktischen Auswirkungen symmetrisch (siehe dazu z.B. auch den zweiten Bericht von Fitzmaurice (PDF Download)  über das Recht der Verträge § 126).

Zum Abschluss ist zu sagen, dass die westlichen Parteien im Budapester Memorandum keine Bedingungen akzeptiert haben, die sie zur Durchführung einer militärischen Intervention, oder, was das betrifft, zur Leistung anderer Formen der militärischen Unterstützung verpflichtet hätten; und das sollte nicht überraschen. Der Text hat der Ukraine eine Garantie im beschriebenen Ausmaß gegeben. Was positive Maßnahmen angeht – also Verpflichtungen zu handeln – können wir nur nur sehr begrenzte Schritte identifizieren, die die Parteien im Falle einer Verletzung der Garantien übernehmen. Die juristische Ausarbeitung reflektiert so getreu die Vorsicht der Diplomaten.

Die Frage für die Zukunft ist, ob entweder die Juristen oder die Diplomaten angemessen berücksichtigt haben, wie die Praxis nach dem Budapester Memorandum das breitere völkerrechtlich-strategische Umfeld beeinflussen könnte. Die Sorge wächst jetzt – und ist begründet -, dass das Geschehen von 2014-2015 die Nichtverbreitung [von Kernwaffen] in Frage gestellt hat. Mit dem Budapester Memorandum gelang es, den Staat atomwaffenfrei zu machen, in dem der zur damaligen Zeit weltweit drittgrößte Vorrat von Atomwaffen vorhanden war. Dies geschah auf der Grundlage ein Verhandlungslösung. Andere Staaten werden unter Berücksichtigung des Kerns der Abmachungen in der Zukunft wahrscheinlich wichtige Fragen über das stellen, was sie als Gegenleistung dafür erhalten. Die Atommächte und die Möchtegern-Atommächte werden das Schicksal des Budapester Memorandum als warnendes Beispiel nehmen. Es ist zu fragen, ob das Budapester Memorandum, so sorgfältig es rechtlich auch ausformuliert war, wirklich eine gute juristische Strategie  war – und welche Maßnahmen die Parteien heute noch ergreifen können, um dessen Ziel und Zweck sicherzustellen.

Artikel von: Thomas D. Grant
Quelle: European Journal on International Law Blog, 18. Februar 2015

Übersetzt von: Euromaidan Press Übersetzerteam Deutsch

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